我國高等職業(yè)教育法規與政策探析

摘要；20-~-紀90年代以來(lái)，我國高職法規政策建設取得了很大的成績(jì)，但仍然存在著(zhù)一些不足，大力發(fā)展高職的決策與某些現行政策之間仍然存在著(zhù)矛盾。本文在分析高職法規政策建設成績(jì)與問(wèn)題的基礎上，提出若干改進(jìn)意見(jiàn)。關(guān)鍵詞：高等職業(yè)教育；法規；政策中圖分類(lèi)號：G710；DF36；C40-011.8  文獻標識碼：A  文章編號：1008-3219(2003)04-0013-03
    20世紀80年代之初，由于高等職業(yè)教育還處在初創(chuàng )時(shí)期，法規建設尚處于空白，政策建設也比較薄弱。盡管《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》等文件提出要積極發(fā)展高等職業(yè)教育的目標，但這些政策主要局限于宏觀(guān)層面上，至于高職究竟是什么、怎樣發(fā)展等具體問(wèn)題則較少涉及。隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的逐步確立和現代化建設的不斷發(fā)展，對各類(lèi)技術(shù)應用性人才的需要大大增加，高職發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段。與此相適應，一些高職法規、政策也陸續出臺。

    一、近10年我國高職法規、政策建設的主要成績(jì)

    (一)確立了高等職業(yè)教育的法律地位
    1996年5月15日，全國人大通過(guò)的《中華人民共和國職業(yè)教育法》規定：“職業(yè)學(xué)校教育分為初等、中等、高等職業(yè)學(xué)校教育�！薄案叩嚷殬I(yè)學(xué)校教育根據需要和條件由高等職業(yè)學(xué)校實(shí)施，或者由普通高等學(xué)校實(shí)施�！边@是我國第一次把高等職業(yè)教育以法律的形式固定下來(lái)。1998年，《中華人民共和國高等教育法》頒布，其中第68條規定：“本法所稱(chēng)高等學(xué)校是指大學(xué)、獨立設置的學(xué)院和高等專(zhuān)科學(xué)校，其中包括高等職業(yè)學(xué)校和成人高等學(xué)校�！边@進(jìn)一步確立了高等職業(yè)教育的法律地位。

    (二)明確了高等職業(yè)教育的根本任務(wù)
    1999年國務(wù)院批轉的教育部《面向21世紀教育振興行動(dòng)計劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育振興行動(dòng)計劃》)中提出：“高等職業(yè)教育必須面向地區經(jīng)濟建設和社會(huì )發(fā)展，適應就業(yè)市場(chǎng)的實(shí)際需要，培養生產(chǎn)、服務(wù)、管理第一線(xiàn)需要的實(shí)用人才，真正辦出特色。主動(dòng)適應農村工作和農業(yè)發(fā)展的新形勢，培養農村現代化需要的各類(lèi)人才�！�1999年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》進(jìn)一步指出：“高等職業(yè)教育是高等教育的重要組成部分。要大力發(fā)展高等職業(yè)教育，培養一大批具有必要的理論知識和較強的實(shí)踐能力，生產(chǎn)、建設、管理、服務(wù)第一線(xiàn)和農村急需的專(zhuān)門(mén)人才�！�

    (三)提出了發(fā)展高等職業(yè)教育的多種途徑
    1994年，全國教育工作會(huì )議明確提出“通過(guò)現有的職業(yè)大學(xué)、部分高等專(zhuān)科學(xué)校和獨立設置的成人高校改革辦學(xué)模式，調整培養目標來(lái)發(fā)展高等職業(yè)教育。仍不滿(mǎn)足時(shí)，經(jīng)批準利用少數具備條件的重點(diǎn)中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校改制或舉辦高職班等方式作為補充來(lái)發(fā)展高等職業(yè)教育”的基本方針。這就是著(zhù)名的“三改一補”發(fā)展高職的方針�！督逃�振興行動(dòng)計劃》則在重申原來(lái)的“三改一補”發(fā)展方針之外，還提出“部分本科院校設立高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院”。 1999年1月，教育部、國家計委關(guān)于印發(fā)《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實(shí)施意見(jiàn)》更明確提出高等職業(yè)教育由以下機構承擔：短期職業(yè)大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、具有高等學(xué)歷教育資格的民辦高校、普通高等專(zhuān)科學(xué)校、本科院校內設立的高等職業(yè)教育機構(二級學(xué)院)、經(jīng)教育部批準的極少數國家級重點(diǎn)中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校、辦學(xué)條件達到國家規定合格標準的成人高校等。這樣就形成“六車(chē)道”一起辦高職的繁榮局面。

    (四)改革了高等職業(yè)教育的管理體制
     《教育振興行動(dòng)計劃》提出：“要通過(guò)試點(diǎn)逐步把高等職業(yè)教育的招生計劃、入學(xué)考試和文憑發(fā)放等方面的責權放給省級人民政府和學(xué)校，省級人民政府在國家宏觀(guān)指導下，對本地區高等職業(yè)教育的現有資源進(jìn)行統籌�！蓖�年1月的《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實(shí)施意見(jiàn)》中決定：“在1999年普通高等教育年度招生計劃中，安排10萬(wàn)人專(zhuān)門(mén)用于部分省(市)試行與現行辦法有所不同的管理模式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育�！币幎ā鞍葱碌墓芾砟Ｊ胶瓦\行機制舉辦的高等職業(yè)技術(shù)教育為專(zhuān)科層次學(xué)歷教育，其招生計劃為指導性計劃，教育事業(yè)費以學(xué)生繳費為主，政府補貼為輔。畢業(yè)生不包分配，不再使用《普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)派遣報到證》，由舉辦學(xué)校頒發(fā)畢業(yè)證書(shū)，與其他普通高校畢業(yè)生一樣實(shí)行學(xué)校推薦、自主擇業(yè)�！薄皣�家主要負責高等職業(yè)技術(shù)教育的統籌規劃、綜合協(xié)調和宏觀(guān)管理，制定基本統一的質(zhì)量標準、管理辦法，編制年度指導性計劃，審定舉辦學(xué)校的資格，以及對試辦情況進(jìn)行監督檢查。對這部分高等職業(yè)技術(shù)教育，國家不再統一印制畢業(yè)證書(shū)內芯�！�

    (五)制定了高等職業(yè)學(xué)校的設置標準
    1997年，原國家教委頒布了《關(guān)于高等職業(yè)學(xué)校設置問(wèn)題的幾點(diǎn)意見(jiàn)》。2000年3月，教育部在此基礎上頒布《高等職業(yè)學(xué)校設置標準(暫行)》。這個(gè)文件對高職學(xué)校校系兩級領(lǐng)導的配備、專(zhuān)兼職教師隊伍、土地和校舍面積、實(shí)習實(shí)訓場(chǎng)所、教學(xué)儀器設備和圖書(shū)資料、課程與專(zhuān)業(yè)設置、基本建設投資和正常教學(xué)等各項工作所需的經(jīng)費等條件作了規定。文件還提出新建高等職業(yè)學(xué)校應在四年內在規模、師資、圖書(shū)設備、教學(xué)管理等方面應達到的基本要求。

    (六)推動(dòng)了示范性高職院校的建設
    1995年，原國家教委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展建設示范性職業(yè)大學(xué)工作的通知》，提出“在專(zhuān)業(yè)改革的基礎上建設一批示范性學(xué)校，逐步帶動(dòng)職業(yè)大學(xué)總體辦學(xué)水平的提高，促進(jìn)職業(yè)大學(xué)的健康發(fā)展”。提出了示范性職業(yè)大學(xué)建設的目標要求，共九點(diǎn)。其中對于學(xué)校規模硬件方面的要求是：“在校生規模達到3000人以上；占地面積250畝以上；建筑面積8萬(wàn)平方米以上；圖書(shū)總數25萬(wàn)冊以上；實(shí)驗實(shí)習設備總值1200萬(wàn)以上�！�1999年的《教育振興行動(dòng)計劃》中進(jìn)一步提出：“挑選30所現有學(xué)校建設示范性職業(yè)技術(shù)學(xué)院�！�

    (七)總結了高職人才培養模式的主要特征
    2000年1月，《教育部關(guān)于加強高職高專(zhuān)教育人才培養工作的意見(jiàn)》歸納了高職高專(zhuān)教育人才培養模式的基本特征是：以培養高等技術(shù)應用性專(zhuān)門(mén)人才為根本任務(wù)；以適應社會(huì )需要為目標，以培養技術(shù)應用能力為主線(xiàn)設計學(xué)生的知識、能力、素質(zhì)結構和培養方案；畢業(yè)生應具有基礎理論知識適度、技術(shù)應用能力強、知識面較寬、素質(zhì)高等特點(diǎn)；以“應用”為主旨和特征構建課程和教學(xué)內容體系；實(shí)踐教學(xué)的主要目的是培養學(xué)生的技術(shù)應用能力，并在教學(xué)計劃中占有較大比重；“雙師型”教師隊伍建設是提高高職高專(zhuān)教育教學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵；學(xué)校與社會(huì )用人部門(mén)結合、師生與實(shí)際勞動(dòng)者結合、理論與實(shí)踐結合是人才培養的基本途徑。高職高專(zhuān)不同類(lèi)型院校都要按照培養高等技術(shù)應用性專(zhuān)門(mén)人才的共同宗旨和上述特征，相互學(xué)習，共同提高，協(xié)作攻關(guān)，各創(chuàng )特色。

    (八)探索了高職人才培養的具體措施
    《教育振興行動(dòng)計劃》提出：“設立職業(yè)教育課程改革和教材建設基金，實(shí)施課程改革和教材建設規劃�！薄耙劳衅胀ǜ叩葘W(xué)校和高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院，重點(diǎn)建設50個(gè)職業(yè)教育專(zhuān)業(yè)教師和實(shí)習指導教師培養培訓基地，地方也要加強職業(yè)教育師資培訓基地建設�！� 2000年1月，《教育部關(guān)于加強高職高專(zhuān)教育人才培養工作的意見(jiàn)》全面提出了改革高職高專(zhuān)人才培養的若干具體措施。內容涉及教育思想觀(guān)念轉變，專(zhuān)業(yè)設置和專(zhuān)業(yè)人才培養方案的制定，課程和教學(xué)內容體系改革，實(shí)踐教學(xué)體系改革，教學(xué)方法和考試方法改革，師資隊伍建設以及教學(xué)與生產(chǎn)、科技工作以及社會(huì )實(shí)踐相結合，教學(xué)管理等多個(gè)方面，并決定組織實(shí)施《21世紀高職高專(zhuān)教育人才培養模式和教學(xué)內容體系改革與建設項目計劃》。

    (九)構建不同層次的職業(yè)教育之間以及普通高等教育與職業(yè)技術(shù)教育之間的立交橋
    《教育振興行動(dòng)計劃》提出：“要逐步研究建立普通高等教育與職業(yè)技術(shù)教育之間的立交橋，允許職業(yè)技術(shù)院校的畢業(yè)生經(jīng)過(guò)考試接受高一級學(xué)歷教育�！薄凹涌彀l(fā)展高等職業(yè)教育的步伐，探索多種招生方法，中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生中有一定比例(近期 3％左右)可進(jìn)入高等職業(yè)學(xué)校學(xué)習；普通高中畢業(yè)生除進(jìn)入普通高等學(xué)校外，多數應接受多種形式的高等職業(yè)教育，提高素質(zhì)�！薄耙罁�《教育法》和《職業(yè)教育法》，要努力建立符合我國國情特點(diǎn)的職前與職后教育培訓相互貫通的體系，使初等、中等和高等職業(yè)教育與培訓相互銜接，并與普通教育、成人教育相互溝通、協(xié)調發(fā)展�！�1999年出臺的《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》進(jìn)一步指出：“構建與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制和教育內在規律相適應，不同類(lèi)型教育相互溝通、相互銜接的教育體制，為學(xué)校畢業(yè)生提供繼續學(xué)習深造的機會(huì )。職業(yè)技術(shù)學(xué)院(或職業(yè)學(xué)院)可采取多種方式招收普通高中畢業(yè)生和中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生。職業(yè)技術(shù)學(xué)院(或職業(yè)學(xué)院)畢業(yè)生經(jīng)過(guò)一定選拔程序可以進(jìn)入本科高等學(xué)校繼續學(xué)習�！�

    二、近年來(lái)高職政策中存在的問(wèn)題

    (一)高職發(fā)展的主渠道不明
     通過(guò)“三改一補”發(fā)展高職的政策，總體思路是可取的，但仔細分析會(huì )發(fā)現，“三改”的三類(lèi)學(xué)校在中國高教系統中一直屬于較為薄弱的環(huán)節，而且近 20年規模高速擴展過(guò)程中有多年形成的許多老問(wèn)題，如科類(lèi)結構不合理、高職特色和專(zhuān)科特色不突出、辦學(xué)條件差等問(wèn)題仍然沒(méi)有得到很好解決。把這三類(lèi)學(xué)校作為發(fā)展高職的主渠道似乎勉為其難。同時(shí)，很多專(zhuān)科學(xué)校對高職也沒(méi)有太多熱情，即使為了擴大生源而辦高職，大多與職業(yè)教育的觀(guān)念、培養目標、教學(xué)模式、實(shí)踐條件等有較大差別。與此形成鮮明對比的是，重點(diǎn)中專(zhuān)長(cháng)期搞職業(yè)教育，辦學(xué)條件好，師資力量強，實(shí)踐基地多，比多數“三改”學(xué)校更適合舉辦高等職業(yè)教育。所以，重點(diǎn)中專(zhuān)僅僅作為“補充”似乎沒(méi)有發(fā)揮它的應有作用。

    (二)“新模式新機制”政策存在失誤
    “新高職”政策的核心內容是對高職畢業(yè)生不包分配，不發(fā)教育部印制的畢業(yè)證內芯，不發(fā)普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)派遣報到證，教育事業(yè)費以學(xué)生繳費為主，省級財政補貼為主(實(shí)質(zhì)就是按教育成本的高收費)，此即“三不一高”。從高等教育改革目標來(lái)看，“三不一高”政策應該是市場(chǎng)經(jīng)濟條件下所有高等學(xué)校改革的方向，而剛剛出土需要扶植的高職，卻要首先單獨承擔沖破中國干百年來(lái)傳統習慣勢力的重任，有失公允。僅以高收費而言，專(zhuān)科生、本科生每年收學(xué)費3000元至4000元左右，高職生每年竟要收比這高1.5到2倍以上的學(xué)費，投入與回報又難以成比例，誰(shuí)又甘愿背此重負?顯然，這一政策對高職的發(fā)展會(huì )產(chǎn)生相當消極的影響。

    (三)“本科院校辦新高職”的政策值得商榷
    根據《教育振興行動(dòng)計劃》的有關(guān)精神，全國已有100多所本科大學(xué)創(chuàng )辦高等職業(yè)學(xué)院或高等技術(shù)學(xué)院，其中包括一些重點(diǎn)大學(xué)。由于新高職是專(zhuān)科層次，所以絕大多數的大學(xué)高職院辦的都是專(zhuān)科層次的高職。筆者認為，在目前我國已經(jīng)有“三改一補”和民辦學(xué)校發(fā)展專(zhuān)科高職的情況下，本科大學(xué)再來(lái)辦高職專(zhuān)科，重復其他高職模式的培養路子，不僅難以發(fā)揮大學(xué)的獨特優(yōu)勢，而且也會(huì )對獨立設置的高職高專(zhuān)院校造成不良的沖擊。

    三、關(guān)子建立健全高職法規、政策的幾點(diǎn)建議

    (一)制定一部《高等職業(yè)教育法》
    現有《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》等法規專(zhuān)門(mén)涉及高職的地方不多，且多是目標性、原則性的。要想使高等職業(yè)教育有全面的權威法規的保障，應出臺一部《高等職業(yè)教育法》，對高職性質(zhì)、任務(wù)、管理職責、舉辦學(xué)校。等用法律形式規定下來(lái)。

    (二)給予優(yōu)惠政策，積極扶持條件O．i-l-的重點(diǎn)中專(zhuān)改辦職業(yè)學(xué)院
    重點(diǎn)中專(zhuān)改制的職業(yè)學(xué)院要以培養高級技術(shù)工人為主，以滿(mǎn)足當前企業(yè)對高級技術(shù)工人的急需。

    (三)加大高職投入力度，改革“三不一高”政策
    通過(guò)相關(guān)政策，使高職學(xué)生享受與其他大學(xué)生同樣的待遇。同時(shí)，為了鼓勵學(xué)生接受高職，對那些邊遠地區、不發(fā)達地區家庭經(jīng)濟困難而樂(lè )于接受高職教育的學(xué)生，國家應制定相應的政策措施，像過(guò)去對師范、農林、地礦等校學(xué)生那樣實(shí)行優(yōu)惠政策，采取獎學(xué)金、貸學(xué)金、減免學(xué)費等措施鼓勵學(xué)生上高職，限制、控制高職高收費。

    (四)適度發(fā)展本科層次的高職教育
    雖然本科高職在我國才剛剛起步，但可以預見(jiàn)，以后幾年將有一個(gè)較快的發(fā)展。一方面因為國家經(jīng)濟建設需要大量的高層次技術(shù)應用性人才；另一方面，廣大受教育者也有接受本科層次高職教育的需要。同時(shí)，由于近年來(lái)專(zhuān)科高職出現招生難、就業(yè)難等問(wèn)題，這已經(jīng)在很大程度上影響到高職教育的正常發(fā)展。所以，應注重適度發(fā)展本科高職。筆者認為，發(fā)展本科高職首先要轉變觀(guān)念。在專(zhuān)科高職招生就業(yè)都相當困難的形勢下，我們不能死抱著(zhù)“現階段就是要以發(fā)展專(zhuān)科層次高職為主”的教條不放，這樣可能會(huì )造成更大的人才和資源浪費。因此，本科高職要適度發(fā)展，并終在我國建立從專(zhuān)科、本科到研究生的完整的高職教育體系。